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從行政審判看行政執(zhí)法中遇到的問(wèn)題與對(duì)策
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| 2015-10-08 來(lái)源：中國(guó)法院網(wǎng) 【收藏本文】 |
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從事行政審判工作兩年來(lái)，結(jié)合平時(shí)的司法實(shí)踐、接觸到的一些執(zhí)法活動(dòng)來(lái)看，一些行政執(zhí)法單位努力創(chuàng)新工作機(jī)制，不斷推進(jìn)執(zhí)法力度，絕大部分的執(zhí)法活動(dòng)都嚴(yán)格遵守法律規(guī)定，程序嚴(yán)謹(jǐn)，實(shí)體處理恰當(dāng)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，維護(hù)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。今年以來(lái)，湖南省澧縣人民法院共辦理行政訴訟案件31件，其中原告撤訴的19件，判決的12件，有7件行政單位敗訴，行政單位敗訴的比例20%，也就是每5件民告官的案件中，有1件官員敗訴。這說(shuō)明，大部分的執(zhí)法活動(dòng)都合法合規(guī)。但是，不可否認(rèn)的是，我們的行政執(zhí)法還存在一些問(wèn)題，筆者的理解，主要是“四個(gè)不”：
第一、執(zhí)法不作為。表現(xiàn)在有一些單位，面對(duì)違法事實(shí)消極應(yīng)付，繞路走、躲起走、不制止、不處罰，或者是雖然做出了處罰、發(fā)出了處罰決定書(shū)，但是不實(shí)施、不執(zhí)行，處罰決定成了一紙空文，嚴(yán)重的影響了行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性。我從事行政審判工作時(shí)間不長(zhǎng)，為了搞好這一工作，我隨領(lǐng)導(dǎo)走訪(fǎng)了一部分行政單位，走訪(fǎng)當(dāng)中，我們發(fā)現(xiàn)有很多單位，近些年沒(méi)有真正辦理過(guò)行政處罰案件，行政執(zhí)法處于停滯、中斷,甚至是萎縮的狀態(tài)。比如城建口上的一個(gè)執(zhí)法單位，其分管副局長(zhǎng)反映，他分管行政執(zhí)法6年，沒(méi)有處罰過(guò)一起行政違法行為，沒(méi)有下達(dá)過(guò)一份行政處罰決定書(shū)。是不是大家都遵紀(jì)守法，沒(méi)得違法案件呢？答案是：不是！他說(shuō)，有三個(gè)原因：一是處罰得罪人；二是程序繁瑣，工作量大；三是處罰決定下發(fā)以后，執(zhí)行兌現(xiàn)有難度，如果執(zhí)行不了，還不如干脆不處罰。他說(shuō)，大部分的案件都通過(guò)做工作，采取協(xié)商的方式，大事化小，小事化了，協(xié)商處理完了。類(lèi)似這種情況，在我縣很普遍，這種現(xiàn)象，輕一點(diǎn)說(shuō)是不履職、工作消極不作為，重一點(diǎn)就是失職瀆職，濫用公權(quán)力，如果造成了嚴(yán)重后果，在極端情況下還可能追究刑事責(zé)任。
第二、程序不到位。一些單位在執(zhí)法活動(dòng)當(dāng)中，工作人員的責(zé)任心不強(qiáng)、懶手腳，該走的程序不走，該發(fā)的文書(shū)不發(fā)，該交代的復(fù)議權(quán)利、申辯權(quán)利、訴訟權(quán)利不交代，導(dǎo)致程序違法，個(gè)別單位還在訴訟當(dāng)中因此敗訴。比如我院審理的，楊某訴縣公安局撤銷(xiāo)行政處罰決定一案，楊某參與了20多人的打架斗毆，被行政拘留5天。由于楊某打架的時(shí)候只有15歲，按照我國(guó)《治安管理處罰法》第八十四條的規(guī)定“詢(xún)問(wèn)不滿(mǎn)十六周歲的，違反治安管理行為的人，應(yīng)當(dāng)通知其父母或者其他監(jiān)護(hù)人到場(chǎng)”，公安機(jī)關(guān)辦案的時(shí)候，因?yàn)榇蚣艿娜颂?，一時(shí)疏忽，就沒(méi)有通知監(jiān)護(hù)人到場(chǎng)。之后，楊某提起訴訟，公安局?jǐn)≡V。
第三、查處不及時(shí)。行政行為應(yīng)當(dāng)“合理合法、程序正當(dāng)、高效便民”，其中，“高效”是行政執(zhí)法最基本的原則，但是，有一些單位工作拖沓、執(zhí)法活動(dòng)嚴(yán)重滯后，有的案件甚至在十多年以后才開(kāi)始啟動(dòng)執(zhí)法程序。究其原因，一是礙于人情、不想執(zhí)法；二是處罰難度大、思想上面有畏難情緒；三是案情復(fù)雜，怎么執(zhí)法拿不定主意；四是一個(gè)違法事實(shí)違反了幾個(gè)法律法規(guī)，兩三個(gè)單位都有執(zhí)法權(quán)，大家相互推諉、互相扯皮。因此，執(zhí)法活動(dòng)一拖再拖，問(wèn)題越積越多。比較典型的就是城市建設(shè)當(dāng)中的違章建筑，有的亂搭亂建已經(jīng)很多年，有些甚至達(dá)到了一二十年，突然之間，政府有一個(gè)項(xiàng)目，為了修路、為了建廠、為了達(dá)到拆遷的目的，必須予以查處。按照《行政處罰法》的規(guī)定，查處違法行為必須在兩年內(nèi)，超過(guò)兩年的不予查處。但是違法建筑比較特殊，這一類(lèi)案件的違法行為和違法事實(shí)一直在持續(xù)，所以在司法實(shí)踐當(dāng)中，對(duì)這一類(lèi)案件并沒(méi)有兩年的限制。從純法律的角度來(lái)看，對(duì)這一類(lèi)案件，很多年以后查處都沒(méi)有錯(cuò)，但是這樣做，不符合行政執(zhí)法的效率原則，老百姓也不理解不支持。最后就導(dǎo)致個(gè)別當(dāng)事人“三上”：一是上網(wǎng)發(fā)帖；二是上訪(fǎng)，找各級(jí)各部門(mén)反映問(wèn)題；三是上訴，在基層法院打官司沒(méi)打贏，就上訴到中級(jí)法院，反正不服判不息訴，不達(dá)目的不罷休。這在一定程度上損害了政府的公信力。
第四、官司不到場(chǎng)。表現(xiàn)在個(gè)別單位不配合訴訟、不參與法院的庭審活動(dòng)。客觀的說(shuō)，經(jīng)過(guò)多年的法制建設(shè)，我縣的大部分行政執(zhí)法單位，一把手的法律意識(shí)較強(qiáng)，面對(duì)行政官司，大家都能夠端正態(tài)度，積極應(yīng)訴、主動(dòng)答辯、認(rèn)真參與訴訟活動(dòng)。但是，也有極個(gè)別的行政單位，要么底氣不足，擔(dān)心敗訴出丑，不敢出庭；要么應(yīng)付了愿，走過(guò)場(chǎng)，不當(dāng)一回事；還有個(gè)別單位抱有抵觸情緒，思想上不重視，行動(dòng)上面置若罔聞，不聞不問(wèn)。比如我院今年審結(jié)的，甘某某起訴縣某一個(gè)局拆除違章建筑一案，該局收到起訴狀以后，沒(méi)有派人參加庭審活動(dòng)，也沒(méi)有說(shuō)明不參加庭審的理由，更沒(méi)有提交答辯狀，被判決敗訴。今年以來(lái)，我院共審結(jié)行政訴訟案件31件，其中30件，執(zhí)法單位都派律師或者委托本單位工作人員出庭應(yīng)訴，但是，這30件案件當(dāng)中，行政首長(zhǎng)親自到庭、出席庭審活動(dòng)的為零，這說(shuō)明行政執(zhí)法單位參與訴訟、配合審判的工作仍然需要加強(qiáng)。
形成以上問(wèn)題的原因是多方面的，既有執(zhí)法人員法律素質(zhì)不高、執(zhí)法能力不強(qiáng)、工作責(zé)任心有待提高等主觀方面的原因，也有執(zhí)法阻力大、調(diào)查取證難等客觀方面的原因，還有經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、人情關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)等環(huán)境因素的影響。為了提高執(zhí)法水平，促進(jìn)依法行政，建議作到以下三點(diǎn)：
第一、要加強(qiáng)教育培訓(xùn)。要經(jīng)常組織執(zhí)法人員學(xué)習(xí)新的法律法規(guī)，提高法律素質(zhì)和工作水平。要嚴(yán)格執(zhí)法人員的準(zhǔn)入機(jī)制，實(shí)行持證上崗、持證執(zhí)法。要定期對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行考試考核，及時(shí)清退不合格的執(zhí)法人員。
第二、要加強(qiáng)考核評(píng)比。執(zhí)法包括實(shí)體和程序兩個(gè)方面，實(shí)體法律名目繁多，千差萬(wàn)別，不可能每個(gè)執(zhí)法單位都統(tǒng)一，但執(zhí)法程序大致相同，建議制定標(biāo)準(zhǔn)化的程序性規(guī)定，由政府法制部門(mén)組織考核實(shí)施?？己水?dāng)中，可以鼓勵(lì)行政首長(zhǎng)出庭，對(duì)一把手親自參與庭審的給予嘉獎(jiǎng)分。建議通過(guò)案卷評(píng)查、個(gè)案剖析等形式多樣的評(píng)比方式，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)規(guī)范執(zhí)法。
第三、要落實(shí)責(zé)任機(jī)制。對(duì)違法執(zhí)行、失職不作為的行為，要進(jìn)行嚴(yán)肅查處。對(duì)敗訴的行政執(zhí)法行為要認(rèn)真分析，查找敗訴的原因、分配敗訴的責(zé)任，并且啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序，按照黨紀(jì)政紀(jì)，嚴(yán)格追究相關(guān)人員的責(zé)任。
（作者單位：湖南省澧縣人民法院）
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