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案件概覽 國家市場監(jiān)管總局先后收到北京托畢西藥業(yè)有限公司、先聲藥業(yè)有限公司自主提交的先聲藥業(yè)有限公司收購北京托畢西藥業(yè)有限公司股權(quán)案經(jīng)營者集中申報材料。國家市場監(jiān)管總局審查評估后認(rèn)為，涉案集中未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)，但對中國境內(nèi)巴曲酶注射液市場可能具有排除、限制競爭效果，鑒于先聲藥業(yè)有限公司提交的附加限制性條件承諾方案可以有效減少涉案集中對競爭的不利影響，符合我國反壟斷法等相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于附條件批準(zhǔn)的情形，故決定附加限制性條件批準(zhǔn)涉案集中。北京托畢西藥業(yè)有限公司不服，申請行政復(fù)議。國家市場監(jiān)管總局作出復(fù)議決定，維持前述決定。北京托畢西藥業(yè)有限公司仍不服，向北京知識產(chǎn)權(quán)法院起訴。北京知識產(chǎn)權(quán)法院審理后認(rèn)為，經(jīng)評估，涉案承諾方案具備有效性、可行性、及時性，能夠有效減少集中對競爭產(chǎn)生的不利影響，被訴決定及復(fù)議決定正確。遂判決：駁回托畢西藥業(yè)有限公司的訴訟請求。宣判后，各方當(dāng)事人均未上訴，現(xiàn)判決已生效。 時建中，中國政法大學(xué)副校長、教授、博士生導(dǎo)師，教育部哲學(xué)社會科學(xué)實驗室——中國政法大學(xué)數(shù)據(jù)法治實驗室主任、數(shù)據(jù)法治研究院院長、競爭法研究中心主任，兼任國務(wù)院反壟斷反不正當(dāng)競爭委員會專家咨詢組副組長、國家數(shù)據(jù)專家咨詢委員會委員、中國科學(xué)技術(shù)法學(xué)會常務(wù)副會長、中國法學(xué)會經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究會副會長、中國市場監(jiān)督管理學(xué)會副會長。作為國務(wù)院法制辦反壟斷法審查修改專家小組專家，參加反壟斷法的立法工作。榮獲中國“憲法的精神 法治的力量——2022年度法治人物”。 案件法律關(guān)系簡圖 隨著反壟斷法執(zhí)法司法工作的常態(tài)化推進(jìn)，我國反壟斷訴訟實踐日漸活躍。例如，最高人民法院知識產(chǎn)權(quán)法庭自2019年1月成立以來，共受理壟斷案件282件。其中，2024年1月至8月，受理壟斷案件就達(dá)111件。從壟斷案件的類型看，反壟斷訴訟多為民商事主體之間的反壟斷民事訴訟，針對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提起的反壟斷行政訴訟相對較少。近日，北京知識產(chǎn)權(quán)法院審結(jié)的北京托畢西藥業(yè)有限公司訴國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷其他行政行為糾紛案（以下簡稱本案），是首例針對經(jīng)營者集中反壟斷審查決定的行政訴訟案，具有諸多特殊之處。在判決中，法院提煉出若干裁判規(guī)則，填補(bǔ)了反壟斷法司法實踐的空白，進(jìn)一步完善了反壟斷法相關(guān)實施機(jī)制的司法規(guī)則，對反壟斷法執(zhí)法和司法均具有重要意義，值得深入分析總結(jié)。 一、“自愿”申報未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中等非典型壟斷案件，對反壟斷審查執(zhí)法司法提出了更高要求 借鑒國際通行規(guī)則，以是否達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，經(jīng)營者集中分為達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)和未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)兩類情形。對此，我國反壟斷法第二十六條以兩款作出針對性規(guī)定。該條第一款規(guī)定，經(jīng)營者集中達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)事先向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報，未申報的不得實施集中。亦即，對于達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中，建立了強(qiáng)制事先申報機(jī)制；該條第二款規(guī)定，經(jīng)營者集中未達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)，但有證據(jù)證明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營者申報。由此可見，經(jīng)營者集中未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)的，以不申報為原則、要求申報為例外。 自反壟斷法施行以來，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)秉持嚴(yán)格執(zhí)法的精神，經(jīng)營者集中反壟斷審查主要針對達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)的集中案件。對未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主動啟動即要求審查的案件數(shù)量較少。與反壟斷法將經(jīng)營者集中區(qū)分的兩大類相比，本案具有獨特之處：所涉集中未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)，但申報并非基于市場監(jiān)管總局的“要求”，而是出于經(jīng)營者的“自愿”。具體來講，先聲藥業(yè)有限公司（以下簡稱先聲藥業(yè)）收購北京托畢西藥業(yè)有限公司（以下簡稱托畢西）股權(quán)，并未達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)，但托畢西、先聲藥業(yè)分別向市場監(jiān)管總局提交了申報材料。市場監(jiān)管總局認(rèn)為有必要立案，遂對此項集中進(jìn)行反壟斷審查。經(jīng)審查，市場監(jiān)管總局認(rèn)為，此項集中對中國境內(nèi)巴曲酶注射液市場可能具有排除、限制競爭效果，因此對此項集中作出附加限制性條件的批準(zhǔn)決定。這是我國迄今為止唯一一例對未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)營者集中附加限制性條件批準(zhǔn)的案件。類似案件在其他司法轄區(qū)的反壟斷執(zhí)法實踐中同樣少見。 本案的獨特之處在于，一方面，集中未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)，不屬于法定強(qiáng)制事先申報的情形，即不適用反壟斷法第二十六條第一款規(guī)定；另一方面，本案所涉申報是相關(guān)企業(yè)主動自愿申報，并非基于市場監(jiān)管總局的“要求”，形式上不完全符合該條第二款的相關(guān)規(guī)定。本案所涉集中的特殊性，對反壟斷執(zhí)法提出了更高要求；本案所涉反壟斷審查決定的特殊性，又對反壟斷行政訴訟提出了更高要求。法院認(rèn)為，盡管申報是基于當(dāng)事人的自愿，若有證據(jù)證明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，市場監(jiān)管總局仍應(yīng)依反壟斷法的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查，并可以依法作出包括附加限制性條件批準(zhǔn)決定在內(nèi)的相應(yīng)審查決定。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，針對此類非典型壟斷案件，法院判決體現(xiàn)了“競爭效果優(yōu)先”的精神，維護(hù)了市場監(jiān)管總局對不完全具備形式要件的壟斷案件進(jìn)行實質(zhì)審查的做法，符合反壟斷立法的宗旨，具有填補(bǔ)空白的意義。 二、本案判決關(guān)于經(jīng)營者集中審查反壟斷行政訴訟中適格原告的釋法分析，必將產(chǎn)生正向反饋的法治效應(yīng) 法院認(rèn)為，市場監(jiān)管總局針對經(jīng)營者集中作出的審查決定，在性質(zhì)上屬于行政許可。判斷原告是否具有訴的利益，是反壟斷行政訴訟首先需要解決的問題。判斷原告是否享有訴的利益主要依據(jù)有：一是行政訴訟法第二十五條第一款，即行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟；二是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第八項，即行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實際影響的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。 依據(jù)前述規(guī)定，針對經(jīng)營者集中反壟斷審查的不同結(jié)果，法院進(jìn)一步闡釋了不同情況下判斷訴的利益的標(biāo)準(zhǔn)：第一，如果審查決定對經(jīng)營者集中申報作出不予禁止的決定，那么該具體行政行為并未變更或增加各申報人基于集中協(xié)議享有和承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)，未影響各申報人的合法權(quán)益，因此各申報人均無提起行政訴訟的訴的利益；第二，如果作出的是禁止的決定或者附加限制性條件批準(zhǔn)的決定，那么該具體行政行為或者否定了集中協(xié)議創(chuàng)設(shè)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，或者對集中后的申報人施加了法定義務(wù)，影響到申報人的合法權(quán)益，故相應(yīng)申報人具有提起行政訴訟的訴的利益。 作為經(jīng)營者集中反壟斷審查行政訴訟第一案，法院在本案判決中細(xì)化的前述判斷標(biāo)準(zhǔn)，是對行政訴訟法所規(guī)定的行政訴訟原告資格、受案范圍的精細(xì)化補(bǔ)充。判決中關(guān)于經(jīng)營者集中審查反壟斷行政訴訟適格原告的釋法分析，對于反壟斷的執(zhí)法和司法，均將產(chǎn)生正向反饋的法治效應(yīng)：不僅對經(jīng)營者集中反壟斷審查行政訴訟具有示范價值，而且對于經(jīng)營者集中反壟斷審查工作也有指導(dǎo)意義。 三、本案判決對經(jīng)營者集中反壟斷審查決定與集中協(xié)議之間的關(guān)系等復(fù)雜問題所作分析與澄清，既有理論意義也有實踐價值 本案系行政訴訟，針對的是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對經(jīng)營者集中依法作出的審查決定。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作出審查決定所依據(jù)的事實基礎(chǔ)亦即審查的主要內(nèi)容，則是經(jīng)營者之間的集中交易。審查決定對于經(jīng)營者的集中協(xié)議有何影響，即經(jīng)營者集中審查決定與集中協(xié)議之間的關(guān)系為何？這既是一個理論性很強(qiáng)的實踐問題，也是一個實踐性很強(qiáng)的理論問題。對于這一問題的認(rèn)識和處理，直接關(guān)系到基于行政許可法第四十七條判斷相關(guān)主體是否構(gòu)成經(jīng)營者集中反壟斷審查決定的重大利害關(guān)系人，相關(guān)主體是否享有被告知聽證的程序性權(quán)利。 就經(jīng)營者集中而言，集中協(xié)議的法律效力首先依據(jù)協(xié)議所涉相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行判斷，例如民法典、公司法等。達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)的集中、未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)但反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)要求申報的集中、未達(dá)到申報標(biāo)準(zhǔn)但申報義務(wù)人自愿申報且反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)立案受理的集中，經(jīng)審查，若被禁止，則集中協(xié)議無效；若附加限制性條件，集中協(xié)議有效，但協(xié)議須依所附限制性條件予以履行。具體到本案，集中協(xié)議即本案所涉《股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》，其主體分別為托畢西的股東子博有限公司和先聲藥業(yè)，主體之間系民事法律關(guān)系。對于該項集中，為了減少集中對競爭產(chǎn)生不利影響，市場監(jiān)管總局審查決定附加限制性條件，即行政許可，義務(wù)主體限于先聲藥業(yè)和集中后的托畢西，不影響集中協(xié)議的效力、不影響子博有限公司與先聲藥業(yè)之間基于集中協(xié)議所設(shè)立的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。 本案判決首先明確了經(jīng)營者集中審查決定與集中協(xié)議之間的獨立性，厘清了本案所涉行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系，進(jìn)而分類說明審查決定對集中協(xié)議的影響、審查決定約束的義務(wù)主體范圍，有效解決了行政許可程序中利害關(guān)系人的界定難題，并為反壟斷行政執(zhí)法的程序合法性提供了必要的司法指引。 四、本案判決認(rèn)同經(jīng)營者集中審查主要解決因集中而產(chǎn)生的競爭問題，夯實了經(jīng)營者集中反壟斷審查執(zhí)法與司法銜接的法治基礎(chǔ) 基于反壟斷法實施以來在經(jīng)營者集中反壟斷審查的實踐經(jīng)驗，并借鑒國際通行做法，市場監(jiān)管總局發(fā)布的《橫向經(jīng)營者集中審查指引》第三條第一款規(guī)定：“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)支持經(jīng)營者依法實施集中。對于不具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將依法予以批準(zhǔn)。對于具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將依法予以禁止或者附加限制性條件批準(zhǔn)?！痹摋l第二款特別指出：“前款所稱經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果，是指由集中帶來的競爭問題?！睋Q言之，集中前已經(jīng)存在的競爭問題，或者表現(xiàn)為壟斷協(xié)議，或者表現(xiàn)為濫用市場支配地位，均有相應(yīng)的制度安排和調(diào)查處罰機(jī)制。因此，經(jīng)營者集中反壟斷審查主要聚焦集中帶來的競爭問題。在本案判決中，法院明確指出，“經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果”指的是“由集中本身帶來的競爭問題”。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)在這一重要問題上形成了共識，符合法理且與長期以來的審查實踐一致，夯實了經(jīng)營者集中反壟斷審查和司法銜接的法治基礎(chǔ)，能夠產(chǎn)生穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的法治效果。 本案判決認(rèn)同經(jīng)營者集中審查主要解決因集中而產(chǎn)生的競爭問題，有助于與世界主要反壟斷司法轄區(qū)的通行做法接軌。例如，歐盟委員會在《歐盟合并條例》框架下，為解決合并控制中的競爭問題而制定的《關(guān)于救濟(jì)措施的通知》規(guī)定：“如果一項經(jīng)營者集中會引發(fā)競爭方面的問題，并且可能明顯對有效競爭造成阻礙……為了解決競爭問題，集中的當(dāng)事人可以嘗試通過調(diào)整該集中解決競爭問題，并獲得批準(zhǔn)。”在經(jīng)營者集中審查的實踐中，歐盟委員會也在貫徹著這一原則。與世界主要反壟斷司法轄區(qū)的通行做法接軌，不僅展現(xiàn)了我國反壟斷審查方法論的科學(xué)性，而且是打造法治化、國際化營商環(huán)境的必要之舉。 五、經(jīng)營者集中是市場配置資源的重要機(jī)制，經(jīng)營者集中審查制度不是企業(yè)做大做強(qiáng)的法律障礙 如何正確處理政府和市場的關(guān)系，是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，就要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。反壟斷法律制度是促進(jìn)有效市場和有為政府更好結(jié)合的重要法治方式。經(jīng)營者集中是市場配置資源的重要機(jī)制，經(jīng)營者集中審查制度是處理政府與市場關(guān)系的重要機(jī)制：一方面，允許經(jīng)營者依法實施集中；另一方面，通過事先審查機(jī)制，保護(hù)市場公平競爭。我國經(jīng)營者集中制度具有以下特點：第一，從制度內(nèi)容角度分析，并非所有的經(jīng)營者集中均須經(jīng)過反壟斷審查。只有達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)的，才須事先申報；第二，從制度演進(jìn)角度分析，與2008年相比較，2024年修訂的《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》確定的申報標(biāo)準(zhǔn)有了大幅度的提高；第三，從審查實踐角度分析，自反壟斷法施行以來，已審結(jié)經(jīng)營者集中案件6000余件，其中附加限制性條件批準(zhǔn)的經(jīng)營者集中僅60余件，被禁止的集中僅3件；第四，從制度實施的目標(biāo)分析，經(jīng)營者集中反壟斷審查絕不能理解為“審查即禁止”。因此，經(jīng)營者集中的反壟斷審查不是經(jīng)營者集中的否決機(jī)制，而是市場公平競爭的預(yù)防性保護(hù)機(jī)制。 在本案中，法院不僅支持了市場監(jiān)管總局體系化理解和適用反壟斷法相關(guān)規(guī)定的觀點，而且，在判決中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，對于具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，市場監(jiān)管總局并非當(dāng)然直接禁止。只有經(jīng)評估，認(rèn)為參與集中的經(jīng)營者提出的承諾方案不能有效減少集中對競爭產(chǎn)生的不利影響時，市場監(jiān)管總局才應(yīng)作出禁止經(jīng)營者集中的決定。因此，本案的判決，有助于全面準(zhǔn)確理解經(jīng)營者集中審查制度的目的和內(nèi)容，有助于實現(xiàn)審查制度應(yīng)有的法治效果和經(jīng)濟(jì)效果。 總之，反壟斷行政訴訟是反壟斷執(zhí)法的法治校驗。行政訴訟監(jiān)督反壟斷執(zhí)法的合法性與正當(dāng)性的過程，是反壟斷執(zhí)法與司法互動的最佳形式。夯實反壟斷執(zhí)法與司法銜接的法治基礎(chǔ)，有助于為構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供法治保障。通過本案，可以觀察反壟斷行政訴訟與反壟斷執(zhí)法的互動縮影。本案判決在實體標(biāo)準(zhǔn)厘清、程序規(guī)則細(xì)化、國際規(guī)則銜接等方面具有多維示范價值，形成的裁判規(guī)則和審查邏輯，必將對反壟斷執(zhí)法和司法帶來積極正向的法治效應(yīng)。 相關(guān)法條： 反壟斷法第二十五條 經(jīng)營者集中是指下列情形： ?。ㄒ唬┙?jīng)營者合并； ?。ǘ┙?jīng)營者通過取得股權(quán)或者資產(chǎn)的方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)； ?。ㄈ┙?jīng)營者通過合同等方式取得對其他經(jīng)營者的控制權(quán)或者能夠?qū)ζ渌?jīng)營者施加決定性影響。 第二十六條 經(jīng)營者集中達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)的，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)事先向國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)申報，未申報的不得實施集中。 經(jīng)營者集中未達(dá)到國務(wù)院規(guī)定的申報標(biāo)準(zhǔn)，但有證據(jù)證明該經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以要求經(jīng)營者申報。 經(jīng)營者未依照前兩款規(guī)定進(jìn)行申報的，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。 《橫向經(jīng)營者集中審查指引》（國市監(jiān)反執(zhí)二發(fā)〔2024〕113號）第三條 反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)支持經(jīng)營者依法實施集中。對于不具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將依法予以批準(zhǔn)。對于具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)將依法予以禁止或者附加限制性條件批準(zhǔn)。 前款所稱經(jīng)營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果，是指由集中帶來的競爭問題。 《經(jīng)營者集中審查規(guī)定》（國家市場監(jiān)督管理總局令第67號）第二條第一款 國家市場監(jiān)督管理總局（以下簡稱市場監(jiān)管總局）負(fù)責(zé)經(jīng)營者集中反壟斷審查工作，并對違法實施的經(jīng)營者集中進(jìn)行調(diào)查處理。 第三條 經(jīng)營者可以通過公平競爭、自愿聯(lián)合，依法實施集中，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，提高市場競爭能力。 市場監(jiān)管總局開展經(jīng)營者集中反壟斷審查工作時，堅持公平公正，依法平等對待所有經(jīng)營者。
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